Pourquoi certains grands marchés publics sont-ils attribués par appel d’offres restreint alors que l’appel d’offres ouvert constitue la règle ? Pourquoi certains autres sont-ils passés de gré à gré ? Et surtout, quels éléments techniques et financiers permettent de justifier les prix retenus par l’État ?
L’examen de plusieurs contrats attribués entre 2022 et 2023 à GUITER SA, BEGEC-TRAVAUX, SOGUIBEC et GUICOPRES BTP fait apparaître une série de questions qui méritent, à notre sens, des réponses documentées de la part des autorités contractantes, des organes de contrôle et des entreprises concernées.
Il ne s’agit pas, à ce stade, de conclure à une irrégularité ou à une surfacturation. Il s’agit de confronter les contrats aux règles de la commande publique et aux références disponibles sur les coûts des infrastructures routières.
Des milliards attribués par des procédures dérogatoires
Le Code des marchés publics de 2019 est sans ambiguïté : l’appel d’offres ouvert est la règle. Les autres modes de passation sont exceptionnels et doivent respecter des conditions précises.
Pourtant, les données disponibles font apparaître plusieurs marchés importants attribués par gré à gré ou appel d’offres restreint.
Parmi les contrats recensés figurent notamment un marché de 2,7 milliards GNF attribué à BEGEC-TRAVAUX pour la viabilisation et la sécurisation du site de N’Zérékoré, un marché de 146,887 milliards GNF relatif à la semi-réhabilitation des RN2, RN3 et RN5, ainsi qu’un contrat de 436,806 milliards GNF portant sur 36 km de voiries à Conakry.
Ces trois données doivent toutefois être documentées par les pièces originales des marchés de 2022 avant d’être présentées comme définitivement établies. Les statistiques publiques de l’ARMP disponibles en ligne permettent, elles, de confirmer sans ambiguïté plusieurs contrats de 2023.
Parmi ceux-ci figure le marché de 744,173 milliards GNF attribué à BEGEC-TRAVAUX pour la voie express Kagbelen-Kouria. L’ARMP le classe en appel d’offres restreint.
Le même projet comporte un lot attribué à GUICOPRES BTP pour 1 077 576 431 594 GNF, concernant le tronçon PK6-PK16, long de 10 kilomètres, également en appel d’offres restreint.
Enfin, une notification officielle publiée par l’ARMP établit que le lot 3, correspondant au tronçon PK16-PK26, a été attribué à GUITER SA pour 741 295 516 911 GNF TTC, toujours à travers un appel d’offres restreint.
Au total, les trois lots représentent 2 563 045 365 303 GNF.
Kagbelen-Kouria : plus de 12 millions de dollars le kilomètre pour le lot GUICOPRES
C’est probablement l’un des éléments qui mérite l’examen technique le plus approfondi.
Le marché GUICOPRES BTP portant sur les 10 km du PK6 au PK16 s’élève à 1 077 576 431 594 GNF.
Le calcul donne : 107,757 milliards GNF par kilomètre.
Avec le taux de change de 8 655 GNF pour un dollar indiqué par la Banque mondiale au 28 septembre 2023, le contrat représente environ 124,5 millions de dollars, soit 12,45 millions de dollars par kilomètre.
Or, les données du système ROCKS de la Banque mondiale, qui compile les coûts unitaires de projets routiers, donnent pour l’Afrique subsaharienne un coût moyen régional de l’ordre de 3,8 millions de dollars par kilomètre pour le pavage d’une route à quatre voies. Pour une route à deux voies, la référence est d’environ 933 000 dollars/km.
La comparaison est donc spectaculaire : 12,45 millions de dollars/km en Guinée contre environ 3,8 millions de dollars/km comme référence régionale de la Banque mondiale pour quatre voies. Le ratio est d’environ 3,3 fois.
Mais une précision fondamentale s’impose : cette comparaison ne permet pas, à elle seule, de conclure à une surfacturation.
La Banque mondiale elle-même utilise des données historiques et des projets dont les caractéristiques peuvent différer. Le coût d’une route dépend notamment de la géologie, des terrassements, de l’assainissement, des ouvrages d’art, des emprises, des réseaux à déplacer, de l’épaisseur des chaussées et des équipements annexes.
La question est donc: qu’est-ce qui explique, techniquement et financièrement, l’écart entre 12,45 millions de dollars/km et la référence régionale de 3,8 millions de dollars/km ?
Le BPU pourrait fournir la réponse
Pour répondre sérieusement à cette question, il faut désormais obtenir le Bordereau des Prix Unitaires (BPU) et le détail quantitatif et estimatif (DQE) du marché.
Combien coûte :
- un mètre cube de terrassement ?
- une tonne d’enrobé ?
- une tonne de grave-bitume ?
- un kilomètre de réseau d’assainissement ?
- un mètre linéaire de caniveau ?
- un dalot ?
- un ouvrage d’art ?
- les études ?
- la mobilisation du chantier ?
- les équipements de sécurité ?
- l’éclairage éventuel ?
- les travaux de déplacement des réseaux ?
- les expropriations et libérations d’emprise ?
Sans ces documents, toute accusation de surfacturation serait prématurée.
Avec eux, en revanche, une véritable analyse de prix devient possible.
Une autre anomalie apparente : l’écart entre plusieurs marchés routiers
Un autre contrat recensé porte sur la construction et le bitumage de 36 km de voiries dans la commune de Ratoma, pour un montant annoncé de 436,806 milliards GNF.
Si cette longueur et ce montant sont confirmés par le contrat original, le coût moyen serait d’environ 12,13 milliards GNF/km, soit environ 1,40 million de dollars/km au taux de change de septembre 2023.
Ce montant est très inférieur au coût apparent du kilomètre du lot GUICOPRES de Kagbelen-Kouria.
Mais là encore, la comparaison n’est valable que si les deux projets présentent des caractéristiques techniques comparables.
C’est précisément pourquoi l’enquête doit porter sur les métrés et les spécifications, et non uniquement sur les montants globaux.
Le problème ne concerne pas seulement les entreprises
Le débat ne peut pas être réduit à la question : « combien l’entreprise a-t-elle facturé ? »
Dans un marché public, le prix résulte d’une procédure impliquant une autorité contractante, une commission de passation, une structure de contrôle et, pour certaines procédures, le ministre chargé des Finances.
Pour l’appel d’offres restreint, l’article 28 du Code impose que le recours soit motivé, autorisé et soumis à un contrôle préalable. La liste doit normalement comporter au moins cinq candidats, avec la possibilité pour le ministre d’autoriser exceptionnellement un nombre inférieur, sans descendre sous trois.
Il faut donc savoir : Qui a demandé la procédure restreinte ? Pourquoi ? Quel était le caractère spécialisé du marché ? Quelles entreprises ont été invitées ? Combien ont effectivement soumissionné ? Quels étaient leurs prix ? Quel était le montant de l’offre concurrente ? Pourquoi l’offre finalement retenue était-elle économiquement la meilleure ?
Ce sont des questions factuelles, auxquelles les procès-verbaux de la commission d’ouverture et d’évaluation devraient permettre de répondre.
Le gré à gré : une pratique loin d’être marginale
L’analyse des statistiques officielles de l’ARMP pour 2022 donne une autre dimension au sujet.
Sur 960 marchés immatriculés cette année-là, 153 ont été passés de gré à gré.
Ils représentaient seulement 16 % du nombre de marchés mais 46 % de leur valeur financière, soit 5 656 milliards GNF.
Plus préoccupant encore, l’ARMP indique que 19 autorités contractantes sur 31 avaient dépassé le seuil de 10 % applicable aux marchés de gré à gré.
L’ARMP précise elle-même que les données brutes utilisées provenaient de la Direction générale du contrôle des marchés publics et qu’elles constituaient la base de référence de la commande publique.
Ces chiffres justifient à eux seuls un examen approfondi de l’utilisation des procédures dérogatoires.
Que dit le Code ?
L’article 39 du Code des marchés publics prévoit que les marchés par entente directe doivent, sauf exceptions prévues par le texte, être préalablement autorisés par le ministre chargé des Finances, après justification de l’autorité contractante et avis motivé de la structure chargée du contrôle.
Le Code prévoit également qu’un marché de gré à gré passé sans autorisation préalable est nul et de nul effet.
Il impose par ailleurs un contrôle de la sincérité des prix et prévoit un plafond annuel de 10 % par autorité contractante, avec intervention de l’autorité de régulation lorsque ce seuil est dépassé.
Ainsi, pour les marchés passés de gré à gré recensés dans cette enquête, les documents essentiels à obtenir sont les suivants : la demande de dérogation ; la justification de l’urgence ou du motif légal invoqué ; l’avis de la structure de contrôle ; l’autorisation du ministre chargé des Finances ; les offres ou consultations des entreprises ; l’analyse comparative des prix ; le procès-verbal d’attribution ; le contrat approuvé ; et les pièces relatives à l’exécution et aux paiements.
Une question plus large : combien l’État a-t-il réellement payé ?
L’existence d’un contrat ne signifie pas automatiquement que son montant intégral a été payé.
L’enquête doit donc distinguer :montant contractuel ;
montant des avenants ; montant effectivement engagé ;
montant effectivement liquidé ; montant effectivement payé ; niveau d’exécution physique ; niveau d’exécution financière.
Cette distinction est essentielle.
Un marché de 1 077 milliards GNF dont seulement 300 milliards auraient été effectivement payés ne pose pas exactement les mêmes questions qu’un marché intégralement payé mais faiblement exécuté.
Des documents qui doivent maintenant être confrontés au terrain
Les documents disponibles établissent l’existence de plusieurs marchés et leurs montants. Ils ne démontrent pas, à eux seuls, une fraude, une collusion ou une surfacturation.
Mais ils font apparaître suffisamment de questions pour justifier une investigation contradictoire.
Pour Kagbelen-Kouria, le premier objectif devrait être de reconstituer les trois lots, leurs BPU, leurs DQE, les offres des concurrents, les autorisations de recours à l’appel d’offres restreint, les rapports d’évaluation et les paiements effectués.
La deuxième étape consisterait à comparer les prix unitaires avec :
- les références de la Banque mondiale ;
- les références africaines de la Banque africaine de développement ;
- les marchés routiers guinéens comparables ;
- et, surtout, les prix obtenus par les autres entreprises sur des ouvrages techniquement similaires.
Car le véritable sujet n’est pas de savoir si GUICOPRES, BEGEC, GUITER ou SOGUIBEC sont chers ou bon marché.
Le véritable sujet est de savoir : l’État guinéen a-t-il obtenu le meilleur rapport qualité-prix possible, dans une procédure réellement concurrentielle et conforme au Code des marchés publics ?
C’est à cette question que les documents de la commande publique doivent répondre.