vendredi, 20 janvier 2017, 22:02 GMT

 

Les dernières élections dans les communes urbaines et rurales de la Guinée remontent à 2005. Pour mettre fin à cette crise de la représentation locale et renouer avec la démocratie de proximité dans les collectivités décentralisées (communes urbaines, communes rurales), les acteurs politiques et le gouvernement se sont retrouvés autour d’une table dans le cadre d’un symposium tripartite des représentants de l’opposition, de la société civile et du gouvernement. L’objectif affiché est de parvenir à un accord politique, qui doit permettre, au courant du premier trimestre 2017, l’organisation des prochaines élections locales dans tout le pays.

 

Finalement conclu par les deux partis politiques majoritaires à l’Assemblée nationale (les partis de la mouvance présidentielle réunis sous la bannière du Rassemblement du Peuple de Guinée (RPG arc-en-ciel) et le parti du chef de file l’opposition l’Union des Forces Démocratiques de Guinée (UFDG)), l’accord du 12 octobre 2016 aura permis au pays d’arriver à un niveau d’apaisement jamais atteint auparavant. Malgré un contexte politique d’apaisement surréaliste où les Guinéens voient défiler en boucle, depuis deux mois, des images du Président de la République, Alpha CONDÉ, aux côtés de Cellou Dalein DIALLO, le Chef de file de l’opposition (candidat malheureux aux deux dernières élections présidentielles), l’accord politique du 12 octobre 2016 n’a pas fait l’unanimité de la classe politique.

 

Les reproches tournent essentiellement sur des questions d’ordre juridique. Les partis et acteurs non signataires soulèvent d’abord sur la forme « l’effet relatif du contrat », un principe fondamental des obligations contractuelles selon lequel le contrat ou l’accord stipulé entre les parties n’a pas d’effets à l’égard des tiers. Dans les rangs des contestataires aussi bien des partis politiques (le Bloc libéral (BL), le Parti de l’Espoir pour le Développement National (PEDN), l’Union des Forces Républicaines (UFR)) que la société civile ainsi que le front pour la défense des droits des citoyens, une plate-forme des ONG et associations constituée dans la foulée.

 

La contestation juridique de fond est on ne peut plus sérieuse sur le plan des principes constitutionnels et du cadre légal qui gouvernent la décentralisation en Guinée.  Un accord politique peut-il déroger à l’obligation constitutionnelle de faire élire les élus locaux en stipulant des clauses autorisant l’État à nommer des représentants locaux par décret ? Ne se pose-t-il pas là une contestation  juridique sérieuse autour du droit des citoyens à librement choisir leurs représentants dans les différents conseils de quartiers et districts ainsi que de la capacité de la CENI à organiser des élections locales crédibles ?

 

Il ne s’agit pas, cependant, dans la présente analyse de passer en revue tous les points d’achoppement entre les acteurs politiques. Seuls les points ayant des implications sur le plan du droit électoral, du contentieux et éventuellement du droit constitutionnel sont pris en considération et précisément le consensus entre les partis politiques signataires de l’accord en vue de la modification de la loi électorale. Ce dernier point implique au préalable de déterminer la nature, la valeur et la portée juridiques de l’accord du 12 octobre 2016. 

 

L’accord politique du 12 octobre 2016 a-t-il une valeur juridique contraignante « erga omnes » ? Est-il contraire au code électoral, à la constitution ? Peut-il modifier l’ordonnancement juridique ?

 

L’accord politique du 12 octobre 2016 comporte des dispositions relatives à l’organisation des prochaines élections dans les communes urbaines et rurales, dans les conseils de quartiers et de districts et des dispositions relatives au mode de désignation des présidents de quartiers et de districts.

 

Contrairement à la loi électorale qui prévoit d’élire les présidents de quartiers et de districts, les partis politiques signataires de l’accord entendent modifier le code électoral afin de leur permettre de désigner les présidents des conseils de quartiers et de districts et de composer, en fonction des résultats électoraux obtenus lors des dernières élections, les conseils de quartiers et de districts. Pour soutenir leurs vues, ils évoquent des difficultés techniques et juridiques qu’il y a à organiser la désignation par vote des présidents de quartiers et de districts. C’est, principalement sur ces points que l’accord est contesté par d’autres partis politiques de l’opposition (le PEDN, le BL, l’UFR).

 

L’accord pose deux difficultés juridiques :  d’une part, la question de l’opposabilité de l’accord à l’égard des partis contestataires non signataires, et d’autre part, sa valeur juridique et, donc, sa portée juridique du point de vue des dérogations stipulées sur la non élection de certains élus en lieu et place de l’élection par les électeurs.

 

En principe, comme tout accord politique, l’accord du 12 octobre 2016 constitue la loi des parties. Il oblige la partie gouvernementale et les autres signataires. Toutefois, cet accord est une obligation de moyens qui laisse la liberté au gouvernement sur la forme et, donc, sur les différents mécanismes de révision du code électoral. Si dans sa forme civile, l’accord du 12 octobre 2016 n’est pas opposable aux tiers, dans sa forme législative qu’il est sensé atteindre après la révision du code électoral, il est réputé s’imposer à tous les Guinéens, y compris les non signataires.

 

Si donc l’effet relatif du contrat (précisément de l’accord politique) entre les partis politiques signataires n’autorise pas la stipulation pour autrui (les non signataires), le caractère général et impersonnel attaché à la loi, c’est-à-dire le code électoral en tant qu’expression de la volonté générale du peuple, ne permettra pas d’affirmer que l’accord du 12 octobre n’est opposable qu’aux partis politiques qui en sont signataires, principalement les partis politiques de la mouvance présidentielle regroupés sous la bannière du RPG arc-en-ciel et le parti politique de l’actuel chef de file de l’opposition, l’UFDG. Ce qui implique que l’accord politique n’a de portée contraignante « erga omnes » (à l’égard de tous) que s’il est avalisé sous la forme d’un acte législatif (loi) ou d’un acte réglementaire (décret, arrêté).

 

Dépourvu de toute force contraignante en dehors des parties contraignantes, la jurisprudence française considère l’accord politique comme un « engagement d'honneur n'entraînant aucune obligation juridique directe pour les parties, mais les liant moralement » (Voir M. « Voisset, Concertation et contractualisation dans la fonction publique », AJDA 1970. 388, spéc. p. 395).

 

« Les promesses n’engagent que ceux qui y croient » disait feu Charles PASQUA pour paraphraser sur l’absence d’effets juridiques contraignants attachés à une promesse du gouvernement de traduire dans la forme légale ou réglementaire des promesses de réforme législative ou gouvernementale.

 

Au regard du droit positif et de la jurisprudence dense sur ce point, les partis politiques guinéens contestataires (BL, PEDN, UFR) ne peuvent introduire aucun recours pour excès de pouvoir contre l’accord politique du 12 octobre 2016, car il ne constitue pas un acte faisant grief. (Voir : CE 27 oct. 1989, Syndicat national des ingénieurs des études et de l'exploitation de l'aviation, n° 102990, Lebon T. 766 ; sur l'accord du 27 mai 1968 en France, v. CE, ass., 23 mars 1973, Fédération du personnel de la défense nationale, n° 76767, Lebon 247; AJDA 1973. 503, note V. S.).

 

Dès lors, les motifs tirés de la violation des articles 100, 102 et 109 du code électoral ne sauraient prospérer devant le juge administratif.

 

En droit, un acte faisant grief peut être défini comme « un acte administratif, c’est-à-dire une manifestation de volonté unilatérale d’une autorité administrative modifiant l’ordonnancement juridique, quelle que soit la forme que prend cette manifestation » (G. Pellissier, « Recours pour excès de pouvoir », Répert. cont. admin., 2010 (actualisé en 2016)). C’est à cette condition qu’il peut faire l’objet de recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif.

 

Même si l’objectif visé par les signataires de l’accord politique du 12 octobre 2016 est d’agir sur la loi électorale en la modifiant, l’accord du 12 octobre 2016 ne permet pas, au stade actuel, de modifier les dispositions du code électoral sur l’élection des présidents de quartiers et de districts. Dès lors, on comprend juridiquement le choix délibéré et légitime des partis politiques qui en sont contestataires et le front pour la défense des droits des citoyens d’exercer leur droit constitutionnel nouveau de pétitionner (art. 10, al. 2 de la Constitution du 7 mai 2010).

 

Il va de soi que la valeur juridique de l’accord du 12 octobre 2016 est relative et son application dépend dans une large mesure d’une condition suspensive qui tient à sa mise en forme législative. Ce qui suppose, dans ce cas de figure, la modification de la loi électorale. On comprend par conséquent le consensus qui a prévalu entre le RPG arc-en-ciel et l’UFDG pour la modification de la loi électorale. On peut, certes, déplorer, avec les partis politiques contestataires (BL, UFR, PEDN) et le front pour la défense des droits des citoyens, le fait que l’accord du 12 octobre vise à supprimer le principe du libre choix démocratique des présidents de quartiers et de districts par le vote, mais à défaut d’acte législatif ou règlementaire modifiant l’état du droit positif, il est manifestement évident que l’accord politique du 12 octobre 2016 ne viole aucune disposition légale dans la mesure où il n’a aucune portée juridique obligatoire et prête à aucune conséquence juridique.

 

Ainsi, l’argument tiré de la violation de la loi électorale ou de la Constitution est à écarter à ce stade tant que l’accord n’est pas mis en forme législative ou réglementaire. Lorsqu’il est traduit en acte législatif, il peut offrir aux partis politiques non signataires la possibilité d’introduire un recours en inconstitutionnalité devant la Cour constitutionnelle, dont l’une des attributions est de contrôler la constitutionnalité des lois à la Constitution (voir les articles 93 et 94 de la Constitution du 7 mai 2010 et notamment les articles 1er, 18 et 19 de la loi L/2011/06/CNT du 4 octobre 2011 portant création, organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle). Ce sera alors l’une des rares occasions données à la Cour constitutionnelle guinéenne de se prononcer sur la conformité des lois à la Constitution et partant de jouer son rôle de gardienne de la Constitution (art. 1er de la loi L/2011/06/CNT du 4 octobre 2011 portant création, organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle). 

 

La bataille de la libre administration des collectivités décentralisées renvoyée à l’Assemblée nationale

 

Le droit de pétition est une option pour faire pression sur le législateur guinéen. Aucune précision n’est donnée par la Constitution, qui reste laconique sur l’exercice de ce droit. (Sur ce point, voir : M. de Cazals, « La saisine du Conseil économique, social et environnemental par voie de pétition citoyenne : gage d'une Vième République « plus démocratique » ? », Revue française de droit constitutionnel, n° 82, 2010, p. 289-312).

 

À considérer que cela soit possible devant l’Assemblée nationale, on sait que depuis le changement politique intervenu en 2008 créant un nouvel ordonnancement juridique, la loi organique n° 91/15/CTRN du 23 décembre 1991 portant règlement intérieur de l’Assemblée nationale, qui se rattache en termes de légalité à la loi fondamentale du 23 décembre 1990 ne peut juridiquement plus appartenir à l’ordonnancement juridique actuel, sauf à démontrer l’existence d’une norme juridique qui le prévoit expressément. Or, depuis le début de la nouvelle législature intervenue après la transition militaire de 2008 à 2010, l’Assemblée nationale de notre pays fonctionne sur la base de l’ancien règlement intérieur. La nouvelle Assemblée nationale ne s’est pas donné un nouveau règlement intérieur. Ce qui pose énormément de questions juridiques. Dans ces conditions, il faut prêter attention aux conditions de recevabilité de la pétition.

 

Au vu de la configuration actuelle des forces politiques parlementaires à l’Assemblée nationale, en passant sous silence ces interrogations, une autre question mérite d’être posée, celle de savoir comment l’exercice de ce droit (nouveau en Guinée) peut aboutir et contraindre les partis politiques majoritaires (RPG arc-en-ciel, UFDG) à l’Assemblée nationale et signataires de l’accord à renoncer à la modification envisagée de la loi électorale.

 

Aussi inattaquable qu’il soit pour recours pour excès de pouvoir, l’accord du 12 octobre 2016 pose néanmoins une question de démocratie et  de décentralisation, donc de légitimité démocratique de la composition des conseils et de la désignation des présidents des conseils de quartiers et de districts qui seraient nommés si l’accord viendrait à être rendu en forme législative. Car, le principe de l’élection justifie la politique de la décentralisation en rendant possible le développement à la base au travers d’organes élus.

 

Les leçons de l’accord du 12 octobre dans la perspective du dialogue politique et social permanent

 

Les négociations préalables à l’accord du 12 octobre 2016 ont le mérite de prouver une volonté manifeste de l’État de promouvoir le dialogue politique et social permanent comme cadre de concertation et de réconciliation nationale. Selon l’article 58, al. 3 de la Constitution, « le Premier Ministre est responsable de la promotion du dialogue social et vieille à l’application des accords avec les partenaires sociaux et les partis politiques.» Ce symposium tripartite est, l’une des manifestations pratiques de cette disposition constitutionnelle sur le dialogue politique et social permanent.

 

Le dialogue politique et permanent doit avoir un caractère inclusif. Il est donc regrettable que cette avancée du dialogue ait été inattendue au point de laisser certains acteurs sociaux et partis politiques sur le carreau. Le gouvernement doit tirer les leçons en travaillant d’arrache-pied en amont pour mieux rassembler plus large au-delà de la plate-forme de l’opposition. Le caractère inclusif des négociations demeure le meilleur moyen de prévenir les contestations et de faciliter la mise en œuvre des accords politiques et sociaux en Guinée. Quant aux contestataires non signataires de l’accord, une politique de la chaise vide ne semble pas efficace. Il vaut mieux être présent dans les négociations pour peser sur les discussions et les clauses de l’accord, plutôt que de s’exclure pour venir contester. Se mettre à la défensive ne fait pas avancer le dialogue social et politique qui reste le seul cadre de partage des décisions avec toutes les parties prenantes au développement. Un tort partagé entre ceux qui ont brillé par leur absence au dialogue, d’une part, et ceux qui n’ont pas assez mobilisé pour un dialogue inclusif.

Alpha Oumar Camara

Nice, France

Alpha Oumar Camara