Grands dossiers - La Guinée peut-elle éviter le syndrome congolais ? Quel rôle pour la communauté internationale ? (Deuxième partie)

Mme Christine Lagarde, directrice du FMI, a effectué le lundi 7 janvier 2013, une visite de travail dans un pays africain qu’elle juge être dans la bonne voie. Comme pour marquer le point, sa première intervention fut devant les représentants du peuple à l’Assemblée nationale du pays, avant de rencontrer le président de la République. Ce pays a mis 13 ans à obtenir le PPTE pour des raisons d’instabilité sociopolitique similaires à la situation que la Guinée a connues depuis l’atteinte du point de décision en décembre 2000. Le FMI avait conseillé le pays de renoncer au triomphalisme et à la politisation du PPTE et d’œuvrer à mettre en place les conditions pour recevoir de nouveaux financements pour son développement. Ces conditions étaient notamment l’apaisement de la situation politique post électorale, la mise en place des institutions démocratiques, et la lutte contre la corruption. Malgré que tout ne soit pas rose, le FMI a reconnu les actes posés par les autorités afin d’impulser une nouvelle dynamique positive dans le pays. Plutôt que de distribuer des satisfécits complaisants, Mme Lagarde était venue apporter des fonds nouveaux et exhorter les autorités de ce pays à persévérer, à renforcer la bonne gouvernance en mettant fin à « la corruption du corps politique », et à se préparer pour son « deuxième miracle économique ». Ce pays aurait pu bien être la Guinée, mais c’est plutôt le pays voisin, la Côte d’Ivoire.

Au moment où le gouvernement guinéen se vantait du « quitus de bonne gouvernance » attribué par le FMI, la directrice de cette institution évitait même une escale à Conakry dans son chemin vers Abidjan. C’est tout dire. Le fossé entre la perception du gouvernement guinéen sur l’état de la gouvernance du pays suite à l’obtention du PPTE et la signature du 10ème FED et la réalité ne doit pas laisser les Guinéens indifférents. Certes, le gouvernement a posé quelques actes pour corriger les dérapages macroéconomiques. Ces actes ont permis de stabiliser la monnaie, maitriser l’inflation, et contrôler le déficit budgétaire. Mais ces mesures ne peuvent pas tenir dans le long terme sans la poursuite de mesures visant à améliorer la gouvernance politique et économique. Et pourtant, c’est là que le gouvernement montre moins d’engagement. Pour preuve, le gouvernement avait pris en 2011 un certains nombre engagements envers l’amélioration de la bonne gouvernance en vue de convaincre les bailleurs de fonds d’octroyer le PPTE. Depuis la victoire du PPTE, il y a un silence radio sur la poursuite de ces mesures. Au contraire, le gouvernement chante à tue-tête qu’il a réussi à défaire en deux ans la mauvaise gouvernance accumulée de tous les régimes précédents, le satisfecit du FMI faisant foi. Les bailleurs de fonds et les investisseurs, qui ne sont pas dupes, laissent faire et se contentent de programmes minimalistes limités à des interventions humanitaires au profit de la population et la promotion de la bonne gouvernance plutôt que d’envisager des appuis d’envergure à la hauteur du potentiel économique du pays.

Cette approche minimaliste ne profite pas à la Guinée qui a besoin du même niveau d’appui que le Ghana, la Côte d’Ivoire, la Mozambique, la Tanzanie, le Nigeria pour jouer le rôle qui est le sien en Afrique. Le péché mignon du Professeur Alpha Condé est d’avoir un goût immodéré des victoires à court terme que la politique de bas-échelle procure plutôt que d’œuvrer à modeler son héritage historique de « premier président démocratiquement élu » de la Guinée. Ceci explique pourquoi il a intérêt à s’accommoder de la mauvaise gouvernance (malgré quelques dénonciations non suivies de sanctions) afin de préserver des pions qu’il considère essentiels à ses victoires politiques. C’est pourquoi, la communauté internationale devrait considérer un réalignement de ses appuis pour inciter le Professeur à s’attaquer de front à la mauvaise gouvernance qui demeure le plus grand facteur de la contreperformance économique et la brisure sociale du pays. Ci-dessous nous proposons quelques axes d’intervention dans cette direction.

Appuyer le gouvernement dans la mise en œuvre des promesses prises dans le Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DSRP) en vue d’obtenir le PPTE

La communauté internationale devrait appuyer le gouvernement en l’aidant à mesurer la profondeur du phénomène de mauvaise gouvernance et à poursuivre de façon résolue les reformes difficiles pour améliorer la bonne gouvernance, conformément aux engagements pris dans le cadre de l’obtention du PPTE et la signature du FED. Ces mesures concernaient notamment : la consolidation de la paix, la réalisation et publication des audits trimestriels sur les passations des marchés publics, et l’organisation de manière transparente et crédible des élections législatives et communautaires.

Curieusement, dans son effort vers le point d’achèvement du PPTE, c’est sur le déclencheur concernant la publication trimestrielle des audits des marchés publics, qui est un important indicateur d’engagement pour la promotion de la bonne gouvernance et la lutte contre la corruption, que le régime d’Alpha Condé a cherché une dérogation qui fut d’ailleurs accordée par le FMI, malgré que le pays soit classé comme l’un des plus corrompus d’Afrique. Le régime de Lansana Conté avait déjà mis en place sous la pression du FMI un système d'audits trimestriels basés sur un échantillon de contrats d'achats de grande envergure. Un premier rapport d'audit couvrant 13 contrats et 20 pour cent des contrats d'achat de plus de 100 millions GNF signés au cours du premier trimestre de 2007 avait été publié en octobre 2008, peu avant la chute du régime Conté. Par la suite, les régimes de l’après-Conté ont opté d’utiliser les audits comme une arme politique. Au lieu de servir comme un instrument de lutte contre la corruption, les audits furent manipulés par Dadis et maintenant par le Professeur Alpha Condé pour les besoins de la consolidation de leur pouvoir et surtout pour accabler leurs concurrents politiques.

En plus des promesses faites aux bailleurs de fonds en vue d’obtenir le PPTE, le gouvernement avait souscrit dans le cadre du DSRP à un certain nombre de mesures d’amélioration de la gouvernance après le PPTE. Ces mesures furent présentées aux bailleurs de fonds comme des priorités du gouvernement dans le cadre de la lutte contre la corruption. Ces mesures concernaient entre autres : (i) le renforcement du cadre institutionnel de l’Agence nationale de bonne gouvernance et de lutte contre la corruption (ANBGLC) par l’adoption et la promulgation de la loi anti-corruption qui transpose dans le droit interne, les dispositions des Conventions de l’ONU et de l’Union Africaine relatives à la lutte contre la corruption ; (ii) la réalisation d’une enquête pour situer le niveau de la corruption dans le pays et l’élaboration du projet de loi-programme portant sur le programme national de bonne gouvernance et de lutte contre la corruption ; (iii) l’amélioration de la transparence dans la gestion des ressources naturelles dans le cadre de l’Initiative de la transparence dans les industries extractives (ITIE), du processus de Kimberly et de la Convention de Rio ; (iv) le renforcement des capacités du bureau des plaintes de l’ANBGLC et la mise en place au niveau décentralisé d’espaces de dénonciation publique de cas de corruption et pratiques assimilées ; (v) la poursuite de l’installation des antennes régionales de promotion de la bonne gouvernance et de lutte contre la corruption en vue de compléter la chaîne de partenariat avec la société civile dans le contrôle citoyen des ressources locales et la lutte contre le phénomène de la corruption au niveau décentralisé ; (v) l’organisation d’une campagne de sensibilisation et de mobilisation citoyenne contre le phénomène de la corruption à travers la vulgarisation des Conventions, des textes législatifs et réglementaires en matière de lutte contre la corruption y compris le contenu du budget de l’Etat et les règles et procédures de passation des marchés ; (vi) la poursuite du projet relatif à l’amélioration du cadre de passation des marchés publics (CPAR) ; (vii) la poursuite des audits dans tous les services centraux et déconcentrés ; et (ix) la vulgarisation du mécanisme africain d’évaluation par les pairs (MAEP) en vue de l’adhésion rapide de la Guinée à ce mécanisme de bonne gouvernance. L’appui des bailleurs de fonds pour la poursuite de ces mesures (quitte à en faire des déclencheurs pour les appuis budgétaires futurs) serait crucial pour amener le gouvernement à éviter de faire de lutte contre la corruption un instrument de politique politicienne à manipuler au gré des intérêts électoralistes du pouvoir.

Tenir compte des facteurs de bonne gouvernance dans l’évaluation des performances macroéconomiques

M. Harry Snoek, chef de mission du FMI en Guinée, a beaucoup œuvré pour faire avancer le dossier PPTE de la Guinée et il mérite notre reconnaissance. Cependant, afin d’encourager le gouvernement à mieux faire, il a parfois pêché par excès d’indulgence en occultant des problèmes de gouvernance potentiellement sérieux dans ses évaluations. Il estimait souvent que la gestion économique est « excellente » et ne tarissait pas d’éloges sur le maintien des grands équilibres macroéconomiques. Sa bonne disposition fut vite récupérée à des fins politiques par le pouvoir. Ces déclarations ont été transformées en « quitus de bonne gouvernance » et l’atteinte du PPTE a été fortement politisée et utilisée à des fins électoralistes à court-terme. Lors de sa mission d’évaluation en fin juillet 2012, au moment fort du scandale Palladino, des événements de Zogota, de la propagation du choléra, de la cherté du panier de la ménagère, de la fermeture des grandes entreprises, du report des investissements et du retrait des grands investisseurs à cause du blocage politique, des tensions sociales et de l’incertitude sur la tenue des élections législatives, M. Snoek n’avait que des éloges pour le gouvernement. Il déclare : « la vitesse par laquelle la Guinée a respecté le plan d’action, de mon expérience, je n’ai pas vu encore un pays qui a travaillé comme ça. » Pourtant, des pays comme l’Ouganda, la Tanzanie, la Mozambique, le Ghana se sont illustré dans les annales du PPTE par leur diligence et assiduité. Peut être M. Snoek comparait la performance du régime Condé au régime de Dadis et de la Transition « Konatéenne », car il avait ajouté : « l’héritage de deux ans et demi de la gestion militaire de 2009-2010 n’était pas seulement catastrophique dans le cadre macroéconomique mais c’est comme si le tremblement de terre avait secoué le pays. » Par la suite, Antoinette Sayeh directrice du département Afrique du FMI abondera dans le même sens, malgré les signes inquiétants de dérapage : « après tant d’année perdues, la Guinée est sur le point de faire une transition politique majeure et a fait des efforts considérables pour accélérer le développement économique ».

L’attitude du FMI envers les questions de gouvernance en Guinée tranche avec les prises de position de l’institution dans d’autres pays africains confrontés à des situations similaires. Par exemple, M. Snoek faisait partie de l’équipe du FMI qui avait contribué à mettre en place les conditions ayant mené à la libéralisation politique en Tanzanie, l’instauration de la démocratie pluraliste, et la mise en place d’une plateforme solide de lutte contre la corruption au milieu des années 1990. En 2003, c’est le même M. Snoek qui avait conditionné l’aide financière du FMI à la Guinée Bissau à « la justesse, la transparence et la crédibilité des élections législatives anticipées », prévues par Kumba Yala. En RDC, c’est la directrice du FMI en personne, à l’issue de sa tournée africaine en décembre 2011, qui conditionne l’assistance du FMI à Kabila au respect de l’Etat de droit et le déroulement de l’ensemble de la situation politique actuelle et en particulier de la situation électorale et postélectorale.

En Guinée, le FMI n’avait pas jugé utile de s’attarder sur la faiblesse de la gouvernance démocratique et sur un certains nombre de transactions extrabudgétaires opaques qui faussaient pourtant les résultats macroéconomiques annoncés. Par exemple le 3 juin 2012, le FMI apprenait comme le reste des Guinéens à travers le journal britannique « Sunday Times » l’opération extrabudgétaire qui va devenir le « scandale du prêt Palladino ». Afin d’étouffer l’affaire, le ministre des finances est mandaté par le Professeur Alpha Condé pour aller voir le FMI et l’assurer que le prêt issu de l’opération extrabudgétaire allait être remboursé immédiatement sans autant préciser la source de fonds du remboursement. La réaction du FMI en Angola devant une situation pareille (le scandale de SONANGOL en janvier 2012 quand le FMI avait découvert que cette entité opaque soumise au contrôle de la Présidence avait accumulé 32 milliards de dollars de transactions extrabudgétaires entre 2007 et 2010) se rapproche plus des normes de bonne gouvernance prônées par le FMI. En définitive, le FMI avait contraint le gouvernement de faire un audit des opérations douteuses et de s’engager à mettre fin aux opérations extrabudgétaires et opaques de SONANGOL. C’est à cette condition que l’Angola avait obtenu un appui financier du FMI en juillet 2012.

En l’an 2000, le FMI avait audité les dépenses du gouvernement congolais et découvert que moins de 2 pour cent des dépenses de l’Etat suivaient la chaine de dépenses du Trésor. Les dépenses étaient souvent couvertes par des revenus occultes payés par des opérateurs miniers et ne ressortaient pas dans les comptes du Trésor. Ces problèmes de gouvernance avaient mené le FMI à octroyer un PPTE assorti de strictes conditions de bonne gouvernance sur la gestion du secteur minier. Tout récemment, le FMI a conditionné sa considération de la demande d’extension du programme de prêt de 531 millions de dollars au régime Kabila à la publication des détails d’un Accord minier passé dans des conditions opaques avec une société minière.

En Guinée, M. Snoek s’était contenté de remarquer seulement que « la dette de la SOGUIPAMI n’est pas visible dans les statistiques économiques ni dans le tableau des opérations financières de l’Etat » et avait promis d’en discuter avec la Banque Centrale. Dans la seule allusion aux combines extrabudgétaires impliquant la SOGUIPAMI, M. Snoek avait recommandé au gouvernement « de faire de plus amples progrès dans la gestion de la dette, notamment en faisant en sorte que les emprunts de toutes les entités publiques restent strictement sous le contrôle du ministère de l’économie et des finances afin de veiller à la viabilité de la dette. Pour la même raison, la participation éventuelle de l’État à des projets miniers doit être financée par les recettes des projets, sans recourir au budget ».

Dans un autre incident survenu en avril 2011, le FMI apprend par surprise comme le reste des Guinéens que le chef de l’État venait de passer son « deal du siècle » à travers un Accord Transactionnel au terme duquel Rio Tinto avait accepté de verser rubis sur ongle la rondelette somme de 700 million de dollars. L’Accord exigeait aussi que la Guinée, qui postulait pour le PPTE, s’endette à coup de plusieurs milliards de dollars pour s’offrir le luxe de contrôler 51 pourcent des infrastructures du Simandou. Le FMI ne trouve rien à redire et se contente seulement de se féliciter de la nouvelle manne en déclarant : « Les investissements publics devraient augmenter fortement en 2011, financés par des recettes exceptionnelles du secteur minier et par une reprise de l’assistance extérieure. » Confronté à une situation pareille au Congo en 2008, lorsque la Chine avait proposé le « deal du siècle » à Kabila, en vertu duquel le pays allait recevoir la somme de 9 milliards de dollars en investissements en échange de gisements de cuivre-cobalt renfermant 10 millions de tonnes de minerai de cuivre et 600,000 tonnes de cobalt, le FMI avait accouru pour s’assurer que le pays ne se faisait pas avoir. Au terme de son analyse, le FMI exigera une révision de l’Accord pour le rééquilibrer en faveur du pays à travers une réduction du montant à un niveau de dette soutenable. Pour amener le gouvernement à revoir les termes de l’Accord, le FMI avait conditionné son soutien pour la réduction de la dette auprès des créanciers de Paris à la révision de l’Accord entre le Congo et la Chine.

Se basant sur les rapports du gouvernement, M. Snoek avait aussi estimé que la croissance de la Guinée sera « dopée » par le secteur minier. Selon lui, la Guinée connaitra une « croissance rapide en 2012, dopée par l’accélération des investissements dans le secteur minier et une forte croissance dans l’agriculture … L’investissement dans le secteur minier est en augmentation rapide et devrait générer des recettes budgétaires supplémentaires substantielles à partir de 2015…l’adoption d’un nouveau code minier devrait permettre d’augmenter la part de l’Etat les recettes de l’exploitation des ressources naturelles ». Là aussi, le FMI s’était simplement contenté des estimations roses du gouvernement qui tablait sur des investissements miniers majeurs et un taux de croissance du PIB de plus de 14 pour cent après 2015. Difficile à réaliser alors que le blocage politique persistait et les conditions de gouvernance exigées par les investisseurs n’étaient pas remplies. Comme il fallait s’y attendre, la perception de mauvaise gouvernance persistante du pays a fini par décourager les investisseurs les plus assidus. Le nouveau Code Minier avait eu l’effet contraire de ce qui était attendu et avait tellement déçu les investisseurs que le gouvernement a dû reculer par rapport à certaines provisions fiscales. Au lieu du « dopage » attendu de l’économie grâce aux investissements miniers, les Guinéens ont assisté impuissants au report sine die des investissements majeurs ou au retrait brusque des gros investisseurs dans les projets qui représentaient l’espoir de relance économique du pays.

Veiller à l’utilisation rationnelle des fonds du PPTE et du FED pour le bénéfice des populations

Dans un certain nombre de pays, l’utilisation des fonds du PPTE au profit de la population a été entravée par la mauvaise gouvernance ambiante. Les pratiques pour détourner les fonds des bénéficiaires sont nombreuses. L’administration pourrait être tentée de faire l’amalgame entre les fonds PPTE et les fonds du Budget d’investissement public pour brouiller les pistes et éviter les vrais bénéficiaires. D’autres facteurs pourraient contribuer à détourner les fonds PPTE au profit de l’administration ou du parti au pouvoir. Ce sont entre autres : l’absence d’un processus transparent pour l’affectation des fonds et le suivi de l’exécution des projets ; le contournement du circuit des dépenses ; l’introduction de dépenses non éligibles (achats de véhicules, frais de missions, réfection de bureaux, achats de carburant pour le ministère) sans rapport avec la lutte contre la pauvreté ; le favoritisme et l’ethnocentrisme dans le choix des bénéficiaires et agents d’exécution des projets communautaires ; les surfacturations possibles (comme le cas des engrais dans la campagne agricole de 2011).

Les bailleurs de fonds ont une responsabilité de s’assurer que les fonds PPTE servent les objectifs de réduction de la pauvreté. Par exemple, afin de s’assurer que les fonds PPTE ne soient pas détournés à des fins politiques, la France a exigé que sa part d’allègement de la dette de la Côte d’Ivoire soit soumise à un contrat de désendettement et de développement (C2D). Sous ce contrat, la Côte d’Ivoire continuera d’honorer sa dette envers la France, mais aussitôt le remboursement constaté, la France reversera la somme correspondante sous forme de dons en faveur de programmes de lutte contre la pauvreté sélectionnés d un commun accord avec l Etat ivoirien. La France utilise le même mécanisme dans un certain nombre de pays, notamment le Mali, la Mauritanie, et le Cameroun. L’Agence française de développement gère le processus au compte du gouvernement français.

Le C2D a le bénéfice de la transparence et du contrôle externe, mais pourrait alourdir le processus de mise à disposition des fonds aux populations. En revanche, les bailleurs de fonds devraient appuyer le gouvernement dans la mise en place d’une structure indépendante et participative pour l’utilisation des ressources du PPTE dans des garanties de transparence et de participation de la société civile (acteurs sociaux, groupements communautaires, syndicats, presse). Cette structure pourrait prendre la forme d’un Comité National Indépendant de Suivi des Dépenses PPTE et du FED, comprenant les ministres des finances, de la décentralisation, du développement rural, ainsi que des représentants de la société civile et des bailleurs de fonds (UE, FMI, Banque mondiale). Le rôle du Comité serait de : (i) d’élaborer un manuel de procédures et de vérifier la conformité des dépenses PPTE aux objectifs de réduction de la pauvreté ; (ii) s’assurer que les dépenses PPTE ont été exécutées en conformité avec les procédures d’exécution en vigueur ; (iii) examiner les rapports financiers et vérifier leur conformité avec les paiements ; (iv) assurer la transparence de la sélection des projets, la passation de marchés, le lancement de l’avis d’appel d’offres, l’adjudication, et le suivi/contrôle en conformité avec le Code des Marchés Publics en vigueur ; (v) effectuer des visites sur le terrain pour vérifier les réalisations des services, biens ou travaux acquis et ; (vi) réaliser des audits périodiques de l’utilisation de fonds.

Conclusion

Le talon d’Achille de la Guinée se situe non pas au niveau de la stabilité macroéconomique au court terme, mais au niveau de la stabilité sociopolitique à long terme. La Côte d’Ivoire qui a connu une histoire récente plus troublante que la Guinée a su capitaliser sur l’obtention du PPTE en améliorant la gouvernance politique (mise en place de l’Assemblée Nationale souveraine et des autres institutions démocratiques) et en optant pour l’apaisement de la situation politique dans le discours et dans les actes. En prime, le pays a réussi à mobiliser des fonds nouveaux de l’ordre de 8 milliards dollars, soit le multiple des fonds PPTE, et à réaliser un taux de croissance deux fois plus important que celui qui fait aujourd’hui la fierté des autorités guinéennes. Pourtant, au début du mandat du Professeur Alpha Condé, la Guinée était positionnée pour être le pays phare de l’Afrique du point de vue investissements (au moins 30 milliards de dollars de projets d’investissements miniers étaient arrivés à leur point de décision), croissance du PIB (près de 15 pourcent) et emploi (des dizaines de milliers d’emplois durant la période de construction, sans compter la sous-traitance). A côté, la Sierra-Leone, pays post-conflit s’il en fut, qui vient de réaliser ses élections présidentielles et législatives en moins de temps qu’il aurait fallu à la Guinée pour arriver à un chronogramme (contesté d’ailleurs) pour les élections législatives, a réussi à atteindre un taux de croissance de 35 pour cent, le plus élevé du monde, sur la base de l’exploitation de ses gisements de fer, alors que la Guinée peine depuis plus de 50 ans à développer ses fabuleux gisements de Nimba et Simandou. Tous ces pays ont privilégié la réconciliation nationale et la bonne gouvernance pour redonner confiance aux investisseurs et relancer leurs économies.

La Guinée doit éviter le destin du Congo en refusant de tomber dans les mêmes travers de mauvaise gouvernance. Si sa classe politique n’est pas intéressée au jeu démocratique, les bailleurs de fonds se doivent d’user de leurs conditionnalités pour décourage les dérapages de la politique politicienne et assurer que leur financement servent à construire le pays plutôt qu’a enrichir des politiciens et à assurer la pérennité de leur pouvoir. Les régimes à tendance autocratique ne craignent qu’une chose : la fermeté de la communauté internationale sur la gouvernance économique et politique. D’ailleurs, le ministre Alhassane Condé, un des piliers du régime Condé a bien résumé la situation dans une interview qu’il a récemment accordée à Guineenews© : « L’épée de Damoclès n’est plus là. Maintenant, on a pu atteindre le point d’achèvement, on a pu avoir l’annulation de plus de deux milliards de la dette sur les trois milliards que nous avons. Sur le plan de la bonne gouvernance, c’est clair que la Guinée a fait un pas. »

La Guinée se développera par les investissements dans les secteurs productifs créateurs d’emploi et de richesse et non par la seule charité des bailleurs de fonds. Afin d’attirer ces investissements, la Guinée doit désamorcer la crise politique pour rétablir la paix sociale, améliorer la perception de mauvaise gouvernance, et créer les conditions favorables à l’investissement. Le Professeur doit donner le ton en entamant en 2013 une tournée à l’intérieur du pays pour calmer la situation politique. En ce qui concerne la communauté internationale, elle devrait épauler les efforts du gouvernement visant à : (i) organiser des élections libres et transparentes permettant à la Guinée de se doter d’une Assemblée Nationale souveraine ; (ii) dépolitiser l’Administration à travers la décentralisation démocratique (organisation des élections locales pour gérer les préfectures) et la reforme de la gestion du personnel de la fonction publique (promotion des compétences au lieu des recrutements et nominations sur la base de l’affinité ethnique) ; et (iii) promouvoir la transparence du secteur minier (publication des contrats engageant l’Etat).

Bonne et heureuse année 2013. Que Dieu protège la Guinée !

L’équipe de rédaction de Guinéenews©

Note : Pour ceux qui souhaitent approfondir le sujet, nous suggérons l'une des sources suivantes :

1- Rapport de mise en œuvre de la stratégie de réduction de la pauvreté - Rapport d’avancement annuel (Avril 2012)(Se référer à la section III. 2.4 « Indicateurs de suivi du DSRP (2011-2012)

2- Guinea- completion point under the enhanced HIPC initiative

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